2022年4月28日，生态环境部发布《关于同意开展第二批生态环境导向的开发（EOD）模式试点的通知》，深入探索生态环境导向的开发（EOD）模式，同意河北省潮河流域（滦平段）生态治理与乡村振兴产业融合发展项目等58个项目（开展第二批生态环境导向的开发（EOD）模式试点工作。自2019年以来，国家密集出台了系列政策支持EOD模式发展，2021年、2022年生态环境部先后确定了94个项目开展EOD模式试点，并且在两批试点之后，未来EOD模式将遵循“成熟一个、申报一个”原则，进入常规性申报阶段。2021年11月，财政部正式发布《重点生态保护修复治理资金管理办法》，提出“用于山水林田湖草沙冰一体化保护和修复工程的奖补采取项目法分配，工程总投资10-20亿元补5亿，20-50亿元补10亿，50亿元以上补20亿”，最高项目奖补资金比例达60%、金额达20亿。不仅是政府补贴，银行也为EOD模式项目提供了大额中长期资金融资服务，截止2021年底，国开行对首批试点项目累计授信额度约520亿元。但什么是EOD模式？如何入选国家库？怎么获得银行长期资金？EOD模式非常符合我国高质量发展阶段的要求，也有助于我国实现碳达峰和碳中和。那么什么是EOD模式呢？其实就是解决“绿水青山”如何变成“金山银山”的问题。所谓EOD模式，它的全称是生态环境导向的开发模式(Ecology-Oriented Development)，是以生态文明思想为引领，以可持续发展为目标，以生态保护和环境治理为基础，以特色产业运营为支撑，以区域综合开发为载体，采取产业链延伸、联合经营、组合开发等方式，推动公益性较强、收益性差的生态环境治理项目与收益较好的关联产业有效融合，统筹推进，一体化实施，将生态环境治理带来的经济价值内部化，是一种创新性的项目组织实施方式。具体来看，EOD的定义包含三项核心要点。一是“融合”：肥瘦搭配，推进公益性生态环境治理与关联产业开发项目有效融合。二是“一体”：一个市场主体统筹实施，将生态环境治理作为整体项目一体化推进，建设运维一体化实施。三是“反哺”：在项目边界范围内力争实现项目整体收益与成本平衡，减少政府资金投入。
长久以来，环保作为传统的正外部性产业（即给他人谋福利，自己却没有得到相应补偿），市场机制一直不能有效的进行资源配置。在EOD模式中，项目公司通过改善环境，用优良的生态基底吸引产业和人口，并将环境效应带来的社会效益增值进行提前锁定，实现区域整体溢价增值，并以此实现对环保产业的反哺，以解决环保项目财政投入不足的突出问题，从而实现社会可持续发展。举个例子，前几年有个热播剧《人民的名义》，里面达康书记将林城煤坍塌区改造成湿地公园和开发区，这一开发模式其实就是EOD模式的早期范本，其故事的原型则来自江苏徐州潘安湖国家湿地公园项目。2010年起当地通过“挖深填浅、分层剥离、交错回填”等技术改造塌陷区，恢复土地生态调节功能，同时建起了湿地公园景观，接着又规划了污水厂、交通路线、幼儿园、医院等配套设施，打造集康养、休闲旅游、电子商务、高端住宅于一体的现代生态新城，实现了从一城煤灰半城土到一城青山半城湖的转变。2017 年底，领导人视察潘安湖采煤塌陷区整治工程时，指出“资源枯竭地区经济转型发展是一篇大文章，实践证明这篇文章完全可以做好”，首次提出了“只有恢复绿水青山，才能使绿水青山变成金山银山”！2018年8月至2021年4月，生态环境部、国家发改委、科技部、工信部、财政部等部委陆续发文，EOD从首次提及到第一批试点项目的逐渐落地，基于实践的EOD项目应运而生。2021年11月，国务院办公厅发布《关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》（国办发〔2021〕40号）（以下称40号文），明确社会资本可以以自主投资模式、与政府合作模式、公益参与模式参与。并明确社会资本可通过以下方式在生态保护修复中获得收益：采取“生态保护修复+产业导入”方式，利用获得的自然资源资产使用权或特许经营权发展适宜产业；对投资形成的具有碳汇能力且符合相关要求的生态系统，申请核证碳汇增量并进行交易；通过经政府批准的资源综合利用获得收益等。
同时，文件提及多项支持政策：社会资本修复完成的国有经营性建设用地、集体农用地经营权、海域使用权等，在公开竞争中的优先获取权；社会资本腾退的建设用地指标，可优先用于产业发展，或在省域范围内流转使用，或用于占用同地类的农用地；对于合理产生的土石料等材料，可无偿用于修复工程且纳入成本管理，或由县级以上政府依托公共交易平台处置，并保障修复主体合理收益；发挥政府投入的带动作用，探索通过PPP等模式引入社会资本开展生态保护修复；在不新增地方政府隐性债务的前提下，支持金融机构参与生态保护修复项目等。
由国务院发文并聚焦社会资本。上一次同时满足这两个条件是2015年的《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号），正是这个文件拉开了PPP序幕，开启了几年的基建红利大潮。
在部委系列专项政策文件中，尤为重要的是，财政部为生态资源打开金融工具箱，提供多种财政支持手段，主要集中在生态奖补和专项债两个层面。第一个财政工具是2021年推出的生态奖补资金最高可达20亿、占比60%，以《重点生态保护修复治理资金管理办法》（财资环[2021]100号）为代表，瞬间火爆当年的生态环保市场；第二个财政工具是2022年新增专项债务限额1.46万亿元。其中，生态环保、市政水利等均属于专项债重点支持的九大方向。新增专项债券一方面体现政府在生态环保领域的决心，另一方面为后续项目的启动提供基本保证。
通过政策分析，可以得出不是所有的产业都适合EOD模式，2021年生态环境部发布的《一图读懂EOD模式与试点实践》中，不仅对EOD项目的产业选择原则进行描述，也对产业类项目进行界定，并明确其细分行业，表明生态环境部对产业的足够重视。其中，产业选择原则强调“发展契合当地社会经济发展实际、生态环境关联度高、项目收益能力强的产业”。
而产业类项目包括三种，分别是生态产业开发、环境敏感型产业集聚区开发、清洁能源。其中，前者细分为生态农业、旅游、康养；中者细分为数字经济、洁净医药、电子元器件；后者细分为“光伏+”、生物质能利用。
试点发展
EOD试点启动以来，各地因地制宜、多措并举，在产业融合、实施路径、政策机制等方面开展了有益探索。部分地区还结合地方特色开展了卓有成效的EOD试点实践工作。比如，在重庆，广阳岛试点项目开展了片区生态环境治理提升、公共服务配套升级等一揽子补齐生态环境突出短板工程，通过商业出租、交通服务等产业开发运营收益和片区土地综合开发等长短期收益结合的方式来平衡项目总体投入。在山东，日照市则谋划了一批“生态保护型”特色产业项目。试点项目以水源地保护为主线，发展生态农业、生态渔业、生态旅游等产业，探索一条以生态环境保护促进乡村振兴发展的实施路径。
而在浙江，湘湖片区项目以文化创意、高新技术、生命健康、金融服务等经营性收入及区域财政增量收入实现对生态环境治理、配套设施建设类项目的反哺。在各地试点的同时，国家开发银行还对符合条件的试点项目，发挥开发性金融大额中长期资金优势，统筹考虑经济效益和环境效益，在资源配置上予以倾斜，加大支持力度。统计数字显示：截至2021年底，第一批36个试点项目授信额度644亿元，贷款186亿元。其中，国家开发银行累计授信额度达到503亿元。应该说，EOD模式自试点推行以来，还是收到了很好的效果，各地也纷纷开展了省级EOD模式试点，申报非常踊跃。如今，第二批试点启动，试点项目数量也从36个增加到58个，范围涉及各个省份，也有望取得更好的效果。未来，在两批试点结束之后，相信生态环境部也将及时归纳总结，形成可复制、可推广的经验，将EOD模式推广放大。而借助这一模式，“绿水青山就是金山银山”也有望早日实现。
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